工伤先行支付制度写入《社会保险法》，目的在于救助工伤职工于危难；而如今未参保职工在穷困受欺于违法用人单位的同时，还要忍受相关部门的不作为。尽管现实中有种种障碍，但上述障碍并非不可克服，政府应加大力度解决这些问题。针对上述存在问题，我们提出如下建议，期待进一步推动落实先行支付制度，保障未参保工伤职工的基本权益。
(一) 制定工伤先行支付的进一步细则，清理不合法的规定，推动落实先行支付制度
根据《社会保险法》第四十一条的规定，予以先行支付的条件之一是“发生工伤事故”。从立法目的上，不论是发生工伤事故受工伤的职工，还是患职业病的职工，都属于《工伤保险条例》第十四条中的“工伤范畴”，因此，患职业病的职工也应适用《社会保险法》第四十一条的规定。然而，在我国职业安全和卫生法律体系中，“事故”概念多指短期性、突发性的伤害事件，故长期接触有害物质而引发的职业病并不典型地符合“事故”的概念。实践中，就有法官对先行支付条款是否适应于职业病职工提出了质疑。因此，细则应明确先行支付申请人的范围亦包括职业病劳动者。
实践中，社保机构对于“用人单位拒不支付”这一事实，往往希望工伤劳动者提交法院出具的终止或中止执行文书。因为没有明确的受理标准，劳动者经常需要奔波于社保机构和用人单位之间。针对这一问题，笔者认为湖南怀化法院判决非常有借鉴意义。即，社保机构应在一定期限内责令用人单位支付工伤保险待遇并调查用人单位的财务状况（如向银行或其他金融机构查询其账户情况）。若社保机构未履行上述义务且未证明“用人单位拒不支付”的事实不存在，则应推定“用人单位拒不支付”的事实存在。举证责任倒置不仅可以加快先行支付的进展，使劳动者早日受偿，还可以防止用人单位中途转移财产，保证基金安全。
同时，中央和地方的社保机构应积极清理不符合上位法规定的关于先行支付的要求，例如《关于印发工伤保险经办规程的通知》（人社部发（2012）11号文件）“先行支付审核”第七十五条第二款“申请先行支付需要提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料”等不合理规定。
未参保工伤劳动者发生工伤后，一般要经历工伤认定、劳动能力鉴定、关于工伤赔偿的劳动仲裁（及诉讼）及申请强制执行阶段。实践中，有社保机构认为只有在2011年7月1日之后遭受工伤事故的劳动者才可申请先行支付，有的社保机构则以法院出具的终止执行文件的时间为准。为使先行支付制度惠及更多的劳动者，笔者建议，应以法院出具的终止执行文书时间或以劳动者最后一次向用人单位请求支付工伤待遇的时间为准。
对先行支付款进行追偿是社保经办机构的法定义务。但是对于确实无法追回的款项，应明确规定财政和审计处理程序，以免社保经办机构的后顾之忧，降低先行支付申请的受理障碍。
(二) 提高人社部门的执法能力，保证工伤保险参保率和追缴能力，减少基金压力
我国法律法规应赋予人社部门更多在确保工伤保险参保率和追缴先行支付款项方面的权限，提高行政执行的强度和效率。地方政府应加强工商、法院、银行和人社部门在先行支付工作上的联动和配合。在追缴制度的建设方面，立法机关应尽快引入未参保单位的法定代表人和其他负责人的个人连带责任；社保经办机构应强化追缴能力的培训，包括在用人单位非法注销、解散情况下如何更加充分地运用法律救济手段。
(三) 提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性基金风险
工伤保险基金的在于扶助工伤劳动者，而不在于累积。全国工伤保险基金的盈余逐年递增，已达996亿（包括储备金）元，各省级地区的工伤保险基金的盈余也在逐年递增，这些均为先行支付的落实奠定了基础。少数地区的基金亏损，不能成为拒绝先行支付制度的理由，而应该通过先行支付的实施，加快省级统筹的步伐。
(四) 进一步加强对劳动者的宣传和培训，鼓励劳动者积极行使法律赋予的权利
调研体现，劳动者的积极申请、复议和诉讼虽然艰难但确实推动了先行支付的逐步落实。社会各界应加强对劳动者的普法宣传，鼓励符合条件的劳动者积极申请先行支付，向工会、法律援助机构寻求帮助，通过行政复议或行政诉讼等法律途径捍卫自己的权利，同时形成对基层社保机构的压力机制，从而促使其积极落实先行支付制度。
作为一个全新的制度，工伤先行制度必然会在实践中遇到各种障碍，也会在实施过程中不断产生问题。但是，一项法律规定只有先被实施，才会发现问题并不断得以完善。工伤先行支付制度对工伤劳动者的保护至关重要，应该得到普遍有效的实施。我们期待社会各界共同解决该制度实施过程中面临的障碍和产生的问题，共同推进该制度在全国范围内落地。
您好！我是北京义联劳动法援助与研究中心的工作人员。您曾在___的时候向义联咨询____问题，现在我们进行回访，了解您的工伤问题是否得到了妥善解决。同时，为了向立法机构提出建议，改善工伤患者的生活，我们希望可以对您进行简单的访谈。我们会对您的个人信息和您提供的数据严格保密，敬请放心。感谢您的支持！
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一、个人基本信息
•姓名_______性别______年龄______文化程度______工作地_______户籍地______工伤保险______合同_______
•职工情况________受害时间________申报时间_______申报主体________认定时间______是否复议_______
•工伤类型________伤残等级________本人当时工资________所在行业________供养人数________
•本人是否是家庭经济收入主要来源 A是 B 不是 C是50%的收入来源
二、赔偿情况
1、如果您已经领取了赔偿：
（1）金额共计_______；开始领取时间________
（2）这些赔偿能否保障您今后的生活？是_____年/否
（3）为了获得这些赔偿A提起了仲裁或诉讼B私了，因为____C其他
2、如果还未领导赔偿：
（1）您目前的情况是：A法律程序中B自己放弃，因为____C老板跑了 D其他
三、单位情况
1、发生工伤时，单位是：A非法用工单位 B合法单位 C不知道D其他
2、发生工伤后，单位情况是：A存在 B注销C破产 D不知道E其他
四、经历的法律程序
1、您是否为了证明和老板的劳动关系，进行了仲裁或诉讼？A是 B否 C其他
最终结果是 A胜诉 B败诉 C调解 D其他
2、在工伤认定程序中，是否发生复议或诉讼？A是 B否 C其他
最终结果是 A胜诉 B败诉 C调解 D其他
3、在劳动能力鉴定程序中，是否进行了重新鉴定A是 B否 C其他
最终结果是认定为_____级工伤。
4、你最终拿到《工伤认定》和《劳动能力鉴定》共花费了____时间和____元费用。
5、拿到《工伤认定》和《劳动能力鉴定》后，老板是否拒绝了你的赔偿请求？
6、您是否为了获得工伤保险待遇，进行了仲裁和诉讼？A是 B否 C其他
仲裁申请日： 裁决日
结论：A胜利 B 失败 C调解 D其他
诉讼一审起诉日： 判决日
结论：A胜利 B 失败 C调解 D其他
诉讼二审起诉日： 判决日
结论：A胜利 B 失败 C调解 D其他
诉讼再审起诉日： 判决日：
结论：A胜利 B 失败 C调解 D其他
7、判决出来后，是否申请了强制执行？A是 B否 C其他
强制执行申请日： ；执行日：
结论：A执行成功 B未执行 C无财产可执行 D其他
8、若您走过这两个程序或其中之一，共花费了____时间和____费用
五、知识
1、您是否知道先行支付制度？从哪获知？
2、有没有申请先行支付？当地先行支付要求通过何种途径申请？
3、社保经办机构是否受理申请？若拒绝受理，拒绝的原因是什么？
4、社保机构如果受理，您需要提交什么资料？
5、社保机构是否为您先行支付工伤赔偿？若拒绝支付，拒绝原因是什么？
6、您认为在申请先行支付时，最大的障碍是什么？
调查时间：________ 调查员：________
[1] 根据人社部《社会保险基金先行支付暂行办法》，获得工伤认定是申请工伤先行支付的前提条件。
[2] 中国裁判文书网上涉及工伤先行支付的案例截止2014年5月共有33个，其中23个为涉及侵权第三人不支付情况的待遇争议案件，本报告暂不讨论，而集中在10个不涉及第三人问题的工伤先行支付案件。
[3] 广东、上海、浙江、山东、安徽、江苏、河南、黑龙江、广西、重庆、湖南、云南、福建、海南、贵州、山西、四川、新疆。
[4] 手牵手工友活动室、友维工友公益服务中心、深圳萤火虫工友服务中心：《先行支付暂行办法出台三年仍“被冬眠”》。
[6] 载自中国裁判文书网，案号为（2014）乌中行终字第37号。
[7] 载自中国裁判文书网，案号为（2014）阳行终字第4号。
[8] 载自中国裁判文书网，案号为（2013）怀鹤行初字第70号；（2013）怀中行终字第82号。
[9] 手牵手工友活动室、友维工友公益服务中心、深圳萤火虫工友服务中心：《先行支付暂行办法出台三年仍“被冬眠”》。
[10] 范晓：“工伤保险先行支付遭遇落地难”，山东法制网，http://fazhi.dzwww.com/dj/201311/t20131108_9103284.htm，发布日期：2013-11-08，最后访问日期：2014-06-25。
[11]手牵手工友活动室、友维工友公益服务中心、深圳萤火虫工友服务中心：《先行支付暂行办法出台三年仍“被冬眠”》。
[13] 载自中国裁判文书网，案号（2013）常行终字第157号。
[14] 《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条。
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