2009年度注定会成为我国工伤保险制度发展历程中一个极其重要的年份，这一年中由于一系列的立法活动和事件，使得工伤保险问题再次成为公众关注的焦点，虽然相关的法律、法规最终没有公布、实施，但经过这一轮广泛而深入的大讨论，现存制度与现实之间凸现的矛盾得到公众的广泛关注，修改并完善现行不合理的制度逐渐成为社会各界的主流意见，这对工伤保险制度的健康发展将具有十分重要的意义。回顾2009年与工伤保险有关的几件大事，对于我们对工伤保险的发展充满了期待。

一、《社会保险法》草案公布，工伤保险制度如何完善成为焦点

2008年12月28日，酝酿许久的《社会保险法》草案正式公布，并公开征求意见和建议。由于该法关乎亿万民生的社会保障问题，一经公布即受到社会的广泛关注，草案公布仅三天即收到各界意见3万多条。工伤保险作为社会保险法的一项重要内容，同时也成为公众的热议焦点。此次公布的《社会保险法》草案在第四章专章规定了工伤保险的一般性规定，共有十个条文，涉及到工伤保险费率、不能认定为工伤的情形、工伤费用承担主体、未缴纳工伤保险费的工伤处理、停止享受工伤保险待遇的情形等等，《社会保险法》草案对于现行的工伤保险制度基本上没有做太大的修改，主要是在以下几个方面做了调整：

1、调整了工伤认定范围。

《社会保险法草案》第三十三条第（二）项规定：违反治安管理，受到行政拘留处罚的，不认定为工伤。根据《工伤保险条例》的规定，如果受到治安管理处罚的便不能认定为工伤，因此，《社会保险法草案》将不能认定为工伤的情形的范围缩小化了。

2、加大了对未参保工伤职工的保障力度

《社会保险法草案》第三十七条规定：用人单位未依法缴纳工伤保险费，并且拒绝为工伤职工支付工伤医疗费，工伤保险基金可以先行支付。为未参保工伤职工解决了无钱治疗的难题，加大了对未参保工伤职工的保障力度。

3、加重了对未参保用人单位的处罚力度

《社会保险法草案》第七十九条、第八十条规定了用人单位不依法办理社会保险登记和缴纳社会保险费的法律责任，最高可以对用人单位处以应缴纳社会保险费五倍数额的处罚，远远高于了现行的处罚标准，这将有利于督促用人单位积极依法参加社会保险和缴纳社会保险费。

《社会保险法草案》从法律的层面对我国工伤保险制度中的一些基本性问题进行了规定，这为工伤保险制度的完善提供了法律依据，将有利于工伤保险制度的健康发展。但是与我国现行工伤保险制度中存在的诸多重大基本性问题相比，《社会保险法草案》对我国现行工伤保险制度做出幅度如此小、力度如此轻的修改，显然不能满足现实的需要，因此，公众对于《社会保险法》中有关工伤保险部分也提出了诸多意见，归纳各方意见，公众主要认为在《社会保险法》中应对工伤保险制度中的以下重大基本性问题予以规范：

1、确立简化工伤处理程序的原则，解决工伤维权难的问题。对于现行工伤保险制度，公众一直对于其处理程序繁琐、处理时间长的问题诟病较多，据统计，正常情况下工伤处理程序可以达到13项，正常走完这些程序需要1300多天，如果处理过程中出现一些其他的意外，可能还需要经历更长的时间，近期媒体报道多起工伤维权长达十年之久的案件，就是这种制度缺陷的典型代表。工伤处理程序繁琐、处理时间长，直接导致了工伤职工维权之路不堪重负，同时也徒增了社会资源、司法资源的巨大损耗，因此简化工伤处理程序就成为了完善工伤保险制度的一个重中之重的问题，而作为社会保障的基本法的《社会保险法》应当确立简化工伤处理程序的原则，并对于一些涉及与其他法律相协调的内容予以规定，如在工伤职工被劳动保障部门认定为工伤后即可享受工伤保险待遇、未参保的工伤职工可以不经过工伤认定程序直接向用人单位主张工伤待遇等等。

2、确立工伤补偿与民事侵权竞合的统一处理意见，构建统一的工伤补偿标准。对于这个问题涉及两种情况，一种是第三人侵权导致的工伤，另一种是用人单位对于工伤事故的发生负有过错责任。第一种情况涉及到工伤补偿与第三人侵权赔偿的竞合，对于此种竞合是给付职工双重赔偿还是实施补差原则，目前我国各地做法不一，这就造成了一种社会不公的现象，公众意见极大。第二种情况涉及工伤补偿与用人单位侵权民事赔偿的竞合，对于这个问题，是源于我国的《职业病防治法》、《安全生产法》，这两部法律都规定了用人单位在承担工伤补偿之外还应承担民事赔偿责任，但是《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条却从司法程序上剥夺了工伤职工主张民事赔偿的权利，这无论是对工伤职工，还是对用人单位来说都是极大的不公，因此需要对《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条修改的声音也十分强烈。虽然公众对于是采取双重赔偿还是实施补充原则存在异议，但是基本上大家都认为应当在《社会保险法》中确立工伤补偿与民事侵权竞合的统一处理意见，以构建统一的工伤补偿标准，实现社会的公平正义。

3、确立惩罚性赔偿制度，加大用人单位违法行为的法律责任，遏制用人单位的违法行为。现行工伤保险制度中对于用人单位违法行为的法律责任规定的过少、过轻，造成了用人单位的守法成本远远高于违法成本的奇怪现象，进而也导致了用人单位肆意地通过各种违法行为来规避法律责任，严重损害了工伤保险制度的公信力，侵害了工伤职工的合法权益，近年来发生的多起涉及工伤维权的恶性暴力事件就是这种制度缺陷带来的负面影响。公众认为在《社会保险法》中应加重对未依法参保用人单位的惩罚力度，包括对用人单位加大行政处罚以及加重用人单位的赔偿力度。因为绝大部分用人单位为工伤维权设置障碍的案件，都有一个共同的特点，那就是用人单位没有为职工参加工伤保险，用人单位为了逃避应当承担的责任，千方百计地为工伤职工维权制造障碍，并且由于没有参加工伤保险，无形中也给用人单位造成了利用否认劳动关系来逃避责任的可能，给工伤职工造成了极大伤害。为了督使用人单位依法为职工参加工伤保险，减轻工伤维权过程中的人为阻力，那么要求加重用人单位未依法参加工伤保险的惩罚力度的呼声也自然越来越高。

虽然《社会保险法草案》中有关工伤保险的内容与公众的期望相差太大，但是立法机关通过公开征求意见的方式使得公众的意见能够得到充分的表达，这为《社会保险法草案》的进一步完善具有积极的意义。实践证明，公众在此过程中所表达的很多意见在国务院随后公布的《工伤保险条例》修订征求意见稿中在一定程度上得以体现。

二、《工伤保险条例》修订草案广泛征求意见，工伤保险制度仍需进一步完善

2009年7月24日，国务院法制办全文公布《国务院关于修改<工伤保险条例>的决定(征求意见稿)》（以下简称征求意见稿），征求社会各界意见。该征求意见稿是在人保部在总结了多年的经验的基础上进行修改的，并且充分考虑了在《社会保险法草案》征求意见阶段公众表达的意见。此次征求意见稿对于现行工伤保险制度做了较大幅度修改，内容涉及到工伤认定范围、工伤处理程序、未参保用人单位的处罚以及职工的权益保障、工亡待遇标准等多方面。

（一）调整了工伤认定范围

征求意见稿中对于工伤认定范围作了两方面的修改，一是删去了《工伤保险条例》第十四条第（六）项关于在上下班途中受到机动车事故伤害认定为工伤的情形。二是删除了因违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为导致事故伤害的这两种不得认定为工伤的情形。第一处的修改缩小了工伤认定范围，而第二处的修改则扩大了工伤认定范围。对于第一处的修改，公众意见极大，成为此次修改过程中争议最大的一个焦点，公众意见基本上是一片倒地反对征求意见稿做出这样的修改。

（二）简化了工伤认定、鉴定以及争议处理程序

工伤处理程序繁琐、处理时间长一直是人们诟病工伤保险制度的原因，在《社会保险法草案》征求意见阶段，公众对此问题的意见也是最多，因此，在吸收了公众意见的基础上，《工伤保险条例》征求意见稿在工伤处理程序简化方面做了诸多改进。改进主要体现了以下方面：

1、增加了及时报告制度。工伤维权难的一个重要原因即是工伤职工缺乏必要的证据，因此为了充分保护工伤职工的权益，征求意见稿增加了用人单位在发生较为严重的工伤事故时，应及时向人力资源和社会保障行政部门报告，并配合人保行政部门调查取证。但是征求意见稿中并没有规定未及时报告的法律责任，因此，公众对于此条的实施效果深表担忧。

2、取消了行政复议前置程序。征求意见稿修改了以前的行政复议前置程序，规定在发生工伤争议时，有关单位和个人可以依法申请行政复议，也可以直接依法向人民法院提起行政诉讼，一定程度上，简化了工伤处理程序。不过在实践过程中，此条的实施效果将十分有限，因为行政复议成为选择程序，如果用人单位想利用法律程序为工伤维权制造障碍的话，仍可以选择经过行政复议再提起行政诉讼，如此的话，对于工伤处理程序来说并没有得到任何的简化。

3、简化了存在劳动关系争议的工伤认定程序。根据现行的工伤保险制度，在工伤认定阶段如果工伤职工与用人单位对于劳动关系存在异议，工伤认定部门即可不予受理，工伤职工就只能先走完劳动关系确认的法律程序，再重新启动工伤认定程序。征求意见稿为了简化存在劳动关系争议的工伤认定程序，特规定了对人力资源和社会保障行政部门作出的不予受理决定，可以不经过劳动争议仲裁和行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼，如此设计有可能一下为工伤职工节省了4个法律程序，大大简化了工伤处理程序，有利于工伤问题的快速解决。

4、明确了再次鉴定和复查鉴定的时限。现行工伤保险制度对于劳动能力鉴定的再次鉴定和复查鉴定的时限没有做出规定，因此就导致了一些劳动能力鉴定委员会不负责任地迟迟不出鉴定结论的情况，使得工伤处理久拖不决，为了规范劳动能力鉴定程序，征求意见稿明确规定了劳动能力再次鉴定和复查鉴定的时限按照初次鉴定的时限执行。

（三）加大了对不参保用人单位的处罚力度

《工伤保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》对未参保用人单位的处罚力度不够，影响了用人单位的参保积极性，同时也对工伤职工造成了极大的危害。为此，征求意见稿增加了对未参保用人单位的罚款、收取滞纳金、申请人民法院强制执行等措施，以督使用人单位依法参加工伤保险。此内容的增加，将有效加大对不参保用人单位的处罚力度，增加用人单位的违法成本，将有利于参保率的增加和工伤职工的权益保护。

（四）加强了对未参保职工的权益保障

为了鼓励用人单位参加工伤保险，同时也为了工伤职工的工伤待遇能够得到保障，征求意见稿规定：用人单位参加工伤保险并补缴欠缴的工伤保险费、滞纳金及罚款后，由工伤保险基金和用人单位按照本条例的规定支付新发生的费用。这条规定虽然对于被认定为工伤的职工权利具有一定的保障意义，但是仍不能解决根本问题，甚至会成为用人单位逃避应尽责任的手段，因此，公众对于此条规定的效果十分担忧。

（五）提高了工亡待遇标准。

工亡待遇低一直也是公众关注的问题，尤其是一些欠发达地区，因此，为了解决这个问题，征求意见稿中提高了一次性工亡补助金的标准，征求意见稿中设计了两种方案：第一，统筹地区职工月平均工资低于全省月平均工资的，以全省月平均工资计发一次性工亡补助金；第二，将一次性工亡补助金标准由统筹地区上年度职工月平均工资的48个月至60个月提高到60个月至80个月。

（六）其他主要内容的修改

征求意见稿还对工伤保险适用范围、缴费方式、基金支出项目进行了修改完善：第一，将事业单位、社会团体、民办非企业单位等组织纳入了工伤保险适用范围。第二，增加规定国务院人力资源和社会保障行政部门可以对部分行业的缴纳工伤保险费的具体方式作出变通的规定。第三，将工伤预防增加为工伤保险基金的支出项目。第四，将由用人单位支付的一次性工伤医疗补助金、住院伙食补助费和工伤职工到统筹地区以外就医的交通食宿费改为由工伤保险基金支付。

虽然《工伤保险条例》修订征求意见稿对于现行工伤保险制度进行了较大幅度的修改，对于其中公众一直关注的一些问题做出了一定的修改，尤其是对于现行工伤保险制度中的一些弊病尝试性地做了修改，对于保障职工权益、促进安全生产、完善工伤保险制度、维护社会稳定具有重要意义。但是《工伤保险条例》修订征求意见稿也存在诸多争议之处，比如工伤认定范围、及时报告制度、取消行政复议前置程序等等方面的修改都存在不完善的地方，更为重要的是，《工伤保险条例》修订征求意见稿还没有从根本上解决工伤处理程序繁琐、用人单位违法成本低、工伤赔偿标准不统一等问题。不过随着公众参与国家立法的程度越来越高，相信公众普遍关注的工伤保险制度问题会逐渐得到解决，工伤保险制度也将随之不断完善。

三、恶性工伤维权事件频发，进一步完善工伤保险制度已迫在眉睫

2009年6月15日，东莞大朗一家五金厂工人刘汉黄因工伤纠纷迟迟得不到解决，在万般无奈之下捅死两名台湾籍高管并致一人重伤。这起事情发生之后，公众对此进行了高度关注。虽然这是一起恶性暴力事件，但是公众对于凶手刘汉黄给予的更多的是同情，而对于受害人一方却认为其是罪有应得。导致公众舆论有如此不正常的反应，最主要的原因是公众将此事件的发生，更多地归责于工伤保险制度的缺陷。事实上，此起恶性暴力事件也正是因为工伤处理程序繁琐而导致刘汉黄的工伤问题迟迟得不到解决而造成的。这起恶性暴力事件虽然只是一个极端的个案，但是充分说明了工伤处理程序繁琐的弊端以及给工伤职工、社会造成的危害有多大。正是有了此起事件，人们才更加关注工伤处理程序的简化和加重对未参保用人单位的惩罚力度，一定程度上也加快了《工伤保险条例》的修改步伐，并且公众的诉求一定程度上也在国务院随后公布的《工伤保险条例》修订征求意见稿中得以体现。虽然我们对政府部门这一顺应形势的做法感到欣慰，但是我们不希望每次法律制度的进步都需要通过此类事件来推动。

几乎与此同时，2009年7月10日，东方今报报道了另一起工伤维权恶性事件：河南民工张海超为了证明自己患有职业病决定自掏腰包开胸验肺。后在政府、媒体、社会舆论的大力干预下，张海超最终得以被诊断为患有尘肺病，并获得总额60余万元的赔偿。随后全国各地出现了多起职业病维权事件，如湖南百名“尘肺”农民工维权事件、四川仁寿王成章要求“开胸验肺”以证明患有职业病事件、深圳百余农民工疑似患有尘肺病事件，一时间公众对于职业病危害给予了高度关注，在对这些职业病患者给予同情的同时，人们也开始思考造成这些事件的根源，工伤保险制度中的职业病防治与处理程序也自然成了人们讨论的焦点。随后国家相关部门开展了一系列的职业危害专项治理行动，加大职业危害的防治工作，并且在《工伤保险条例》修改征求意见稿中简化了依法取得职业病诊断证明书或职业病诊断鉴定书的工伤认定程序，但是对于职业病处理程序中最重要的一环，也是大家诟病最多的一环--职业病诊断程序，国家相关部门至今仍没有对其进行整改的意思表示。

工伤保险制度是社会保障制度中的一个重要制度，涉及到亿万劳动者的切身利益，关乎着劳动力的可持续发展，同时也关乎着社会的稳定。但是我国现行工伤保险制度还存在众多问题，导致职业病的防治工作不容乐观、工伤事故频发，更为重要的是职业病、工伤处理程序缺陷所给工伤职工带来的危害极大，在很大程度上严重影响了社会的稳定，并且也不利于经济的健康发展，因此，工伤保险制度的改革已经到了迫在眉睫的阶段，希望有关部门对此问题能够提高认识，推动工伤保险制度的进一步完善。